教育公共服务双重困境下的反思:标准化与多元供给

2018-11-24 10:44:32 现代管理科学2018年10期

谢明 吴梦楠

摘要:新中国建设以来,一元制的教育公共服务供给体系成就显著,但也带来了我国教育公共服务的双重困境:效率与公平的双重缺失。文章在分析教育公益性的根本属性以及效率与公平的价值追求的基础上,结合我国一元制的教育公共服務供给体制,从新公共管理与新公共服务两个视角出发,探讨通过政府提供基础教育公共服务以及多元主体供给入手,打破体制障碍,系统性推进政府教育公共服务体系的重构。

关键词:教育公共服务;公共服务供给;新公共管理;新公共服务

在人类社会发展的早期,教育主要是少数统治阶级和神职人员传授知识以维护统治的一种特权(何鹏程、宋懿琛,2008),是有闲阶级专有的精神消费品(邢永富,2001),在封建社会时期一直是以私人供给的形式存在。直到文艺复兴和启蒙运动打破了西方封建社会的牢笼,一些启蒙思想家逐渐认识到教育对启迪民智、推进社会进步的作用(贺国庆,1994),要求普及世俗教育,甚至提出教育是政府的重要职能,应设立国家的学校教育制度,实施免费的初等教育(贺国庆,1994)。随着西方资本主义生产方式的发展、资本主义制度和现代国家职能的确立,以法律形式保障的近代公共教育体系逐渐建立起来,并成为现代国家的重要职能。

近代我国一直处于半殖民地半封建社会,因而直至新中国成立,全民教育体系才逐渐建立,形成以政府办学为主体的教育管理体制。半个世纪以来,我国这样一个贫穷薄弱、人口众多、地区差异显著的发展中大国,在政府强有力的推动下,教育公共服务取得令人振奋的成绩:在95%以上地区和人口中普及了义务教育,高等教育毛入学率达22%(鲍传友,2008)。

但是,与此同时,教育公共服务的政府一元化供给体制也带来了诸多问题,并被越来越广泛地认知,教育体制改革也无疑是我国全面深化改革总体蓝图的重要部分。

一、 我国教育公共服务的双重困境

我国宪法规定:“教育是国家公共事业的重要组成部分,是政府负责投资的主要领域”。由此,在中央集权的政治体制和框架下,尽管经历了数次较大的变动,教育公共服务的政府一元化供给体制均未发生改变。正如上文所述,应当说,教育公共服务的一元化供给体制对于新中国及改革开放初期的国情是恰适的,对于建立全民教育体系、推动义务教育普及等作用是巨大的。但是,改革开放开辟了国家发展的新阶段,教育公共服务经过多年积累也造就了各地不同的发展层次,教育体制必须通过改革,顺应国家和社会的整体趋势。目前我国教育公共服务体系面临巨大的困境,其核心表现为供需不平衡和政府责任缺失的双重问题。

从供需角度来看,我国教育公共服务面临的主要问题在于政府对教育公共服务的供给与公众对教育公共服务的需求之间存在突出矛盾(迟福林,2011)。从需求端来看,随着我国经济发展方式的转变、产业结构的升级、城市化进程的加快以及社会流动的加速,公众对教育公共服务的需求数量、质量和结构都发生了重大变化:在数量和质量需求大幅上升的推动下,公民教育公共服务需求结构已迈向全覆盖和有差异的优质化阶段。而我国教育公共服务的供给与公民需求之间存在较大的差距:我国教育公共服务投入明显不足,阻碍了教育公共服务总量和质量的提升;我国一元化供给体制无法适应需求结构的变化,在提供差异化服务方面能力不足;教育资源分配的显著不均衡则成为我国教育公共服务实现全覆盖的核心障碍。

从理论上讲,一元化供给体制虽然存在效率缺失,但对于解决教育公平、确保教育公共性方面具有天然优势。然而,就我国教育公共服务目前的现状而言,一元化供给体制没有带来供给效率的上升,甚至没有推动教育公共性的实现:我国地域之间、城市与城市之间、城市与乡村之间以及乡村与乡村之间都存在巨大的不均衡,这已成为我国教育公共服务面临的核心问题。因此,政府在教育公共服务供给中的职责缺失也构成了我国教育公共服务体系的基本困境。

总的来看,我国一元化的教育公共服务体系在效率和公平上都面临重重困难,怎样建构我国教育公共服务体系、实现教育公共服务供给体系的变革,如何解决我国教育公共服务的效率低下及公共性缺失,实现教育公共服务的从有到精、从有到优,成为我国教育公共服务体系面对的核心问题。

二、 从教育到教育公共服务:属性、价值与政府责任

作为理论和分析的起点,教育的属性一直是学界探讨的重要话题。从公共物品“竞争性”和“排他性”两个角度来划分,整体意义的教育至少应该是“准公共物品”。也有学者根据提供者的属性将教育分为为纯公共产品、基本具有公共产品性质、具有准公共产品性质、具有纯私人产品性质以及基本具有私人产品性质的教育服务(厉以宁,1999)。但是,这种基于公共物品消费及消费者自身效用的“竞争性”和“排他性”分析面临一个核心困境:教育的公共性体现在哪里?也就是说,这种分析未能触及教育的公益性和公共性,未能解释教育为什么应该或者能够成为公共服务,也就难以成为教育公共服务分析的逻辑基础。

教育的真正价值,在于其对一个国家、一个社会及其公民所具有的建构性意义:它不仅是一个“效应上”的公共物品,更是一种具有“整合性”价值的公益性服务。从收益主体来看,受教育者是核心收益主体,但是教育通过每个具体的受教育者,最终影响了全社会(张维平,2005):只有将这种通过公民个体所展现的意义整合起来,才能还原教育的本质,更准确地理解其为整个社会、国家甚至全人类所带来的经济与非经济的整合性收益。对一个国家而言,教育越普及、公民接受教育的程度越高,对于知识的传承与发展越好,越能够促进社会生产率的提高(唐安国、唐瑞,2008),因而对于整体的经济发展水平以及国家竞争力等都具有重大的意义。同时,教育能够造就具有公共精神和公共理性的社会成员(何鹏程、宋懿琛,2008),对于共同价值观的形成、道德准则和社会制度建构,以及自由文明、民主平等等基本价值的整合具有根本性意义。因此,教育超越了“公共物品”的界定,其公益性以及由此所带来的公共性才是教育的根本属性。正因为此,公共教育成为所有现代政府的重要职能和政府公共服务的重要领域(何鹏程、宋懿琛,2008)。

公益性不排斥物质利益,相反地,效率是教育公共服务追求的价值之一。只有当民众自觉依靠教育来积累知识并解决自身物质生存问题时,教育才真正开始普及,这就是教育公益性的个人利益基础(邢永富,2001)。对整个国家而言,“追求教育的经济和社会效率目标,这本身就是公共教育的利益所在”(邢永富,2001)。另外,公平也是教育公共服务追求的重要价值,因为公平既是效率的内在要求,也具有重要的伦理价值。从本质上讲,虽然在短期内,效率和公平存在一定的矛盾,但是从长远看,公平的实现能够促进效率的提升,从而更好的实现教育公共服务的价值。同时,在现代社会,受教育已成为一个人生存和发展的必要前提(张维平,2005),或者按照世界银行的界定,与健康一样,教育是基本的人权(世界银行,2004)。尤其是对先天条件不足或地位不利的弱势群体,应采取罗尔斯所提倡的“最少受惠者受益”原则。教育公平主要体现在接受教育机会的平等、选择教育形式的平等和享有教育资源配置的平等(何鹏程、宋懿琛,2008)。如是,效率和公平也成为政府推进教育公共服务、配置资源的标准。

因此,教育本身的公益性以及由此产生的公共性、效率和公平等价值,就成为衡量教育公共服务体系的主要标准,也是教育体制改革的方向。

三、 破局:标准化与多元供给

基于对教育基本属性和价值的界定以及现存困境的分析,当下教育公共服务体系建构需要克服一元化供给体制所带来的效率和公平缺失,以满足公民全覆盖和有差异的优质化需求。自20世纪70年代~80年代横扫全球的新公共管理理论和随之而来的公共服务理论分别强调教育公共服务资源配置的效率和教育本身公平的公共价值,为我国教育公共服务的提供了不少借鉴。

1. 政府基本教育公共服务均等化。因为教育的特殊性,无论如何改革,政府都必须在教育公共服务体系中扮演重要角色。在《再议教育的公益性》一文中,唐安国等认为,教育的公益性主要在于为社会提供一种基础的、公共的和相对均衡的教育(唐安国、唐瑞,2008)。虽然本文认为教育的公益性是所有教育均存在的根本性特征,但是其所谓的“基础的、公共的和相对均衡”的教育,即基本教育公共服务均等化,却恰恰应该是政府供给教育公共服务的标准,能够较好地纠正目前我国教育资源分配过度不均衡的状况,满足公民对教育的公平需求。这符合公共服务理论对政府角色的界定,将政府看作一个追求公共价值和民主行动的、负责任的公共机构(登哈特罗伯特B,登哈特珍妮特V,2002),能够促使政府承担其维护教育公平的基本责任。

基本教育公共服务均等化,即政府为其所供给的教育公共服务设定合适的标准(如校舍建设标准、师资配置标准、生均投入等),从而为在公立学校接受教育的公民提供大致均衡和全覆盖的教育服务。这种做法在美国等发达国家较为通行,且效果良好。目前,我国对教育的投入较少,2008年的财政收入仅占GDP的3.33%(国家统计局数据),而在2001年,高收入国家财政性教育支出占GDP的比重就达到6.8%,中等收入国家平均为4%,低收入国家为3.7%(李德金等,2010)。加大政府的教育投入,能够为教育公共服务均等化提供资金支持,这对贫困落后地区能够实现基本教育公共服务全覆盖尤其关键,因而完善中央政府与地方政府以及地方政府之间制度性的转移支付将成为重要保障(张茂聪,2011)。

传统政治学理论认为,政府、政治家和官僚均具有高尚的公德心,能够自觉主动地追求公共利益,而不谋求私利。但是公共选择理论认为,个人参与政治活动的目的是追求自身利益最大化,由追求利益最大化的个人所组成的政府,也是有着自身利益的实体(鲍传友,2008)。虽然对公共选择的批评很多,但这种认识政府和官僚的角度无疑为我们提供了分析和解释教育资源分配不均的角度。因此,通过法律手段、参与渠道等各方面完善对政府教育公共服务体系的监管和问责非常必要。

2. 教育公共服务多元供给。随着新公共管理在教育公共服务领域中的应用,政府作为教育公共服务唯一主体的观念已经被逐渐消解(钟智、李伟涛,2008),多元参与的教育公共服务体系逐渐被建构。对于公民的差异化需求,供给主体的多元是重要的,但是,理清不同主体的职责、构建不同主体之间互动情境和机制对于教育公共服务体系的改革扮演着更为关键的角色。

总的来看,政府在教育公共服务体系的构建中扮演着无可推卸的责任,但是,在功能上,政府并不是教育公共服务治理体系的根本解。同时,政府自身也存在内在缺陷,必须与市场和社会进行有效分权(马青、邬志辉,2008),通过对服务范围的合理界定实现政府职责的优化(侯玉兰,2005)。在教育公共服务的不同阶段,政府扮演的角色非常不同:在决策阶段,政府扮演协调者和元治理的角色(蒲蕊,2011),需要对不同利益群体之间的冲突进行协调,同时需要对决策结果的公共性负責,特别是在对公平的确保方面;在供给阶段,政府扮演的是协调者和市场保护者的角色,需要对不同主体所提供的服务质量进行监督和管制,鼓励社会力量办学,并保障投资者的合法权益,保证有效的市场和社会运作机制,同时确保不同教育公共服务治理主体的公共性责任的实现;在消费阶段,政府需要保证信息的传递以及教育公共服务的全覆盖(盛冰,2007);在问责阶段,政府的核心职责在于确保多元的、中立的问责体系(严智雄、马和民,2011)以及政府对教育公共服务供给体系的最后责任确认(张茂聪,2009)。

多元参与的教育公共服务体系意味着各种社会组织参与到教育公共服务体系中来,对教育公共服务进行供给。从全球范围内看,存在契约形式、社会组织或企业直接供给(何鹏程、宋懿琛,2008)以及家庭供给等形式。契约形式是政府出资向社会组织或企业购买服务,在教育公共服务领域引入竞争机制(何鹏程、宋懿琛,2008)。经济学的研究已经表明,只要能够排除不付费者,私人企业就能够有效提供公共产品,这就为教育公共服务的社会组织或企业供给提供了理论基础。美国、中国等许多国家部分私立学校的建立和成功运营为此提供了实践验证。另外,在美国等少数国家还存在历史悠久的家庭学校传统,美国教育统计中心截至2007年的数据显示,美国家庭学校学生共约150万人,占美国学生总数的2.9%。虽然美国社会对于家庭学校也存在一定争议,但政府对家庭学校标准化的管理保障了其教学效果,许多家庭学校大学入学考试成绩甚至高于普通公立学校、私立学校。

对于我国而言,一元制的教育公共服务体系根深蒂固,社会组织参与存在诸多现实困境,参与程度低、独立性不足、法治不健全等使得社会组织在教育公共服务体系中的效应被遮蔽(金绍荣、刘新智,2013)。所以,要建构教育公共服务的多元供给体系,降低社会组织的“准入”门槛,培育和发展社会组织,同时构建有效的法律体系,实现社会组织的有序参与(田华,2006;马青、邬志辉,2010)。同时,社会组织自身也需要增强自身的能力,优化自身的管理机制,从而确保其作为教育公共服务治理体系中“粘合剂”角色的实现。

四、 总结

教育公共服务体系的构建是一个系统性工程,其改革和重构难度较大。本文在分析教育属性和价值追求的基础上,分析我国面临的困境,提出理清政府责任、破除一元制供给体制障碍的破局方式:以政府提供均等化的基础教育公共服务以及多元主体供给为抓手,系统性推进政府教育公共服务体系的重构。但本文所做的思考以基础的理论探讨为主,在接下来的研究中,需重视实践,对教育公共服务改革进行更深入的思考。

参考文献:

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作者简介:谢明(1958-),男,汉族,北京市东城区人,中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师,研究方向为公共政策分析;吴梦楠(1989-),女,汉族,山东省青岛市人,中国人民大学公共管理学院博士生,研究方向为制度分析与公共政策。

收稿日期:2018-07-10。

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